鸡东县煤炭工业局

　　开展深入学习实践科学发展观活动以来，煤炭局领导班子结合全县煤炭生产行管、监管工作实际，带着如何处理好改革发展与安全稳定的关系问题，深入矿区进行专题调研，对如何运用科学发展观理论指导工作实践，推动全县煤炭经济的健康发展进行了思考，现将具体情况报告如下。

　　一、我县煤炭企业的基本情况和存在的突出问题

　　自2005年全国开展地方煤矿安全生产秩序专项整治以来，我县煤炭生产呈现出了矿井数量递减、煤炭产量稳步增长、事故总量明显下降、矿井防灾抗灾能力显著增强的局面。现在，全县共有煤矿企业99处，比2005年减少了近50%，产能3万吨以下的矿井均已淘汰。煤炭年产量没有因关闭矿井力度加大而受影响：2005年318万吨、2006年363万吨、2007年400万吨、2008年350万吨。在安全生产方面，虽然发生了“9•30”、“5•14”、“5•30”三起事故，但零打碎敲事故明显减少，百万吨死亡率明显下降。由于资源整合战略的实施和矿井标准化建设的加强，全县煤矿的核定生产能力与安全基础得到了提升：现在，所有矿井的年生产能力均在4至9万吨之间，有几个矿井在整合后生产能力会达到15万吨；而且，现有矿井的达标建设正在紧张进行，有25处矿井已申请省级验收，10处矿井拟进行国家级标准化矿井建设。上述情况表明：我们本着为地方经济发展做贡献的思想，正在按照国家煤炭生产的方针政策不遗余力地促进全县煤炭生产的科学发展，并取得了一定的效果。

　　但是，我们比以往更清醒地认识到，全县的煤炭生产仍存在着许多制约健康发展的矛盾和问题，突出表现为：

　　1、矿井布局不合理，地质条件复杂。有两种情况，一是在同一区域内煤矿企业分布密集，有限的资源被分割给了几个煤矿，加上开采历史长，报废矿井多，矿界犬牙交错；二是部分煤矿企业地处偏远，茕茕孑立，形影相吊，分散我们的管理力量。这两种情况都给安全监管带来了一定难度。

　　2、矿井标准化建设起点低、开采工艺落后，安全条件差。大多数煤矿无正规壁式采煤工作面，基本靠巷采，机械化程度低，劳动强度大，生产环境和条件亟待改善。

　　3、煤矿从业人员素质低，安全管理基础差，技术力量薄弱。许多煤矿聘用的技术骨干多为国企退休的人员，年老体弱，精力不充沛；还有许多管理人员没有专业学历，不具备相关资质，只靠可怜的管理经验组织生产。煤矿工人有许多是农民工，农忙种田，农闲下井，文化层次低，流动性大，劳动技能和自我保安能力低下。

　　4、生产事故没有彻底杜绝，安全压力大。近年我县煤矿发生的几起事故造成了许多消极影响，加上鸡西地区煤矿企业众多，一个煤矿发生事故，全市煤矿连锁停产整顿，重新启动复产程序繁琐缓慢，矿主意见大，管理人员面临的矛盾多，制约生产计划的完成。

　　5、煤矿整顿关闭和煤炭资源整合任务艰巨。一是按照上级的政策性指标，到2010年底，我县还要关闭20余处矿井，现在所有矿井都在加大投入搞达标建设，关闭对象难以确定；二是我县现有31个整合矿井，一半通过了省级的扩储审批，整合的实质性运作进展缓慢；矿井改造工程量巨大，既需要技术支持，也需要财力做后盾，更需要投入较多的行管、监管力量。

　　存在上述问题的原因是多方面的。

　　1、先天不足。我县的煤矿企业绝大部分是上世纪八十年代至九十年代中期开办的，主要开采零星小块资源和国有大矿边角块段。由于当时国家没有对小煤矿的办矿条件、开发布局进行有效的规范与管理(采矿许可制度到九十年代中期才逐步得到落实，煤炭生产许可制度九十年代末期才开始实施)，当时的状况几乎可以说是遍地开花，井架林立。这些煤矿开采的块段勘探程度低，基本上没有正规的地质勘探资料；其建设既没有经过合理的规划布局，也没有正规的矿井设计。我县现存的矿井几乎都是始建于那个时期，由于基础没有打好，改造工程和达标建设当然都具有一定的难度。

　　2、后天营养不良。一是小煤矿业主普遍存在重效益、轻安全的思想，主观上不愿意增加安全投入，不愿意增添矿井装备。二是企业法人缺乏长远打算和科学管理观念，急功近利，舍不得花钱请“高人”进行现代化管理。三是不法分子千方百计钻国家政策的空子和行业管理的漏洞，与监管人员打游击，靠增加井筒多出煤，乱采乱挖；采掘布置无计划性，甚至搞“隐蔽工程”超层越界，盗采国家资源。这些现象不得到有效改变和制止，安全生产隐患就不能彻底消除。

　　要解决好上述突出问题，一方面需要我们继续坚持整顿关闭与改造提升并举。通过关闭，淘汰落后生产力，消灭不安全因素；通过资源整合与达标建设，改造一批矿井，扩大井型规模，提升安全装备水平，保持和增加煤炭产量，为地方经济发展做贡献。另一方面需要我们做到完善行管与强化监管并重。要采取有力措施，规范煤炭企业的生产行为；下大力气整治安全隐患，净化煤炭生产环境，确保安全发展。

　　二、目前煤炭生产行管、监管工作中遇到的主要矛盾

　　从我们的日常工作体验和调研情况看，我县目前煤炭生产行管、监管工作中遇到的主要矛盾集中反映在以下几方面：

　　1、整顿关闭与社会稳定的矛盾

　　2005年9月国务院确定“争取用三年左右时间，解决小煤矿问题”的工作目标以后，我们在煤矿整顿关闭攻坚战中克服困难积极进取，取得了显著成果。过去关闭的煤矿不说，目前的99处煤矿都是合法的矿井，经过几年来的整治，都按照国家这些年来的要求，投入了大量资金完善系统和装备，改善安全生产条件(据调研，几年来一个小煤矿平均投入了约800万元进行改进，高的达2000多万元)。而国家及省、市近年来对小煤矿的政策变化过于频繁，前段时间是符合产业政策的，现在又不符合了。在关井上，我们过去主要是以行政手段为主，政府补偿有限且迟迟不能到位，业主损失较大。加之小煤矿涉及的投资人较多，负债情况也比较普遍，关闭矿井数量频增，涉及的社会稳定压力很大，越级上访事件频发。

　　从煤矿从业人员来看，我县的煤矿企业仍是附近农村富余劳动力的主要就业渠道之一。按一个煤矿用工100人计算，会解决近万人的就业问题。鸡东远离沿海工业园区，加之受金融危机影响，富余劳动力很难到外地找到工作。由于这些人文化水平低，即使在沿海企业就业，工资待遇也很低；而选择在小煤矿从事井下采掘工作，月均收入一般能达到2500～3000元。煤矿企业数量的减少，不利于农民增加收入，不利于和谐社会建设。

　　2、资源整合与标准化建设的矛盾

　　从目前资源整合的运作情况看，整合主体矿井的改造不是短期行为，有些被整合矿井的井筒是要改造利用的，有些则要废弃；而现在省、市出台的“复产验收方案”和“标准化验收方案”要求：只要煤矿开工或申请“达标”验收就必须统一达到相应的“标准”。这样，煤矿想要开工或通过“达标”验收，就得在拟废弃的井筒上增加投入，造成不必要的浪费。

　　3、政策性阶段停产整顿与保证煤炭产量的矛盾

　　鸡东县煤炭资源丰富，已探明具备开发条件尚未开发的煤炭储量达30.5亿吨；其中，地方煤矿可采储量6亿吨。煤炭生产在县域经济中占较大比重。以2007年为例，地方煤矿总产量400万吨，煤炭及相关产业占工业增加值的65%，实现税收1.67亿元，占全部税收的70%，占全县财政收入的60%。可见，煤炭产业是我县经济发展的支柱。近年来，由于安全生产形势严峻和其他种种原因，上级不断下达“政策性阶段停产整顿”指令。煤矿企业正常生产的时间呈逐年递减趋势，去年就影响了我们生产计划的完成，今年1至4月份，我县煤炭企业一直没有正常生产。这种情况，制约了煤炭产量的增加，影响了地方财政收入，不利于县域经济的发展与社会的和谐稳定。

　　4、行管与监管即交叉又分离的矛盾

　　现在，我县煤炭局和煤监局虽合署办公，但职能各不相同，一个是行业管理，一个是行政执法。两局管理的对象一致，针对的安全要素统一，运用的法律依据和行业标准相同，行管与监管在时间和内容上有重叠交叉，责任不明确；在违法违规的处理上又有缓急轻重之别，对煤矿企业的触动要求不统一。所以两局之间必须全面予以协调沟通，这样，既浪费时间和精力，也难免推委扯皮现象。

　　三、对推动我县煤炭生产科学化发展的几点思考

　　客观现状、突出问题和主要矛盾摆在面前，我们的正确做法应该是消除不利因素改变现状、解决问题、化解矛盾，用科学的方法论和百折不挠的进取心谋求积极有利的前进道路，促进全县煤炭经济的健康发展。对照科学发展观的“四个要义”，我们做了如下思考：

　　1、发展是硬道理，要抓住一切有利因素，千方百计谋求全县煤炭经济的健康发展。

　　①国家的能源发展战略是：考虑“可持续”，积极发展水电、风电、核电、太阳能等清洁能源；煤炭虽然占我国能源比重的70%，可开采年限也较长，但是，考虑到“以人为本，安全第一”和保护资源等因素，国家在煤炭生产上的大政方针是“抓大放小”，努力压缩小煤矿数量。小煤矿之所以没“一刀切”都关闭，是因为考虑到地方财政收入和劳动就业等因素，是为了“统筹兼顾”地维护分配均衡及社会稳定。所以，在某种意义来说，我们已经得到了“科学发展观”带来的实惠，地方煤矿尚有蓄势而发的机会，我们必须珍惜这也许是最后一次的机遇，科学地努力发展地方煤炭经济，所以，矿井标准化建设任务再重，我们也要大上；安全管理工作难度再大，我们也要克服困难做好。

　　②黑龙江省建设东部煤电化基地的发展战略，对鸡东这一煤炭资源大县，也是一个历史性的机遇。煤炭需求量的增大和销售距离的缩短、煤炭深加工和矿渣的综合利用，为煤炭企业的运营提供了广阔的发展空间。我们一定要合理调整产业结构，明确供需关系，深入挖掘生产潜力，充分认识保持和增长煤炭产量的积极意义，促进鸡东早日建成煤炭经济强县，为人民生活的改善和社会的和谐稳定做贡献。

　　③我县煤炭企业按照国家的产业政策结合鸡东县国民经济发展“十一•五”规划和“一城、二园区、三个经济带”建设的构想，经过了几年的调整和整顿，已经得到了初步净化，取得了阶段性成果；我们也因此积累了不少工作经验，为迎接前进道路上的挑战奠定了基础，创造了条件。我们承担着特殊发展时期赋予的神圣使命和责任，寄予着家乡父老的厚望与期待，这也应该成为我们努力奋斗的精神动力。

　　认清了机遇和挑战并存的形势，抓住了谋求发展的有利因素，我们就能藐视困难，增强战胜困难的勇气和信心，就能冷静地分析研究问题，科学地应对矛盾，积极地完善我们的管理体制，不断优化煤炭产业结构，努力开创煤炭生产健康发展的明天。

　　2、“以人为本”是发展煤炭生产的核心问题，“确保安全”是小煤矿存在的充要条件，也是企业健康发展的前提。

　　我县煤炭开发条件尤其是安全生产条件较差。地质构造复杂，断裂发育，煤层不稳定，水、火、瓦斯、煤尘、顶板5大灾害俱全。在这种自然条件下，要做到“确保安全”，需要我们投放更多的精力。出了大事故就关闭、就洗牌，已是前车之鉴；给人民的生命财产造成损失有悖科学发展精神。所以，杜绝大事故，努力减少事故总量，为全县经济建设营造安全平稳的环境，应该是我们思考问题的根本出发点，也是我们煤炭行业的首要任务。要达到这一目的，我们必须做到“大处着眼，小处着手”。

　　①要立足长远发展观点，加快矿井标准化建设步伐，提升安全系数。科学发展观要求煤炭工业必须走科技含量高、安全有保障、资源利用率高、环境污染少、经济效益好、人力资源得到充分发挥的道路。不加强达标建设，就会落后于时代，就不能用科学方法和科技手段保证安全。

　　②要深刻吸取教训，严厉打击非法生产。以前发生的几起事故或多或少都带违法生产的性质，矿主“偷着干”，包井人“打掩护”。这种现象不杜绝，发生事故具有必然性。所以打击违法生产决不能手软。

　　③要严把生产准入关，层层落实责任追究制。安全生产关键在人，装备水平再高，不会使用或违规使用也会导致事故的发生。所以，复产验收不能只注重硬件，生产具有流动性，不安全因素的产生具有偶然性，科学化的管理才是安全的根本保障。因此，煤矿企业证照齐全有效，从业人员具备相关资质，组织生产符合规程，是生产准入的关键内容，必须予以高度重视。

　　④要进一步加大煤炭生产法律法规宣传教育和煤矿从业人员的安全培训工作力度。我们国家正在向法制社会迈进，各种法律制度在不断完善。煤炭生产行业法律法规现已非常完备，没能有效杜绝生产事故发生，除不可抗拒的自然力外，说穿了是因为企业法人与煤矿从业人员不知法、不懂法、不守法；再进一步说，就是产业劳动者素质低。要改变这种现象，就要进一步加大煤炭生产法律法规宣传教育和煤矿从业人员的安全培训工作力度。对煤矿从业人员进行安全教育培训既是行业法律法规的要求，也是我们的重要工作任务之一。过去，我们在这方面下了不少功夫，成立了“安全培训中心”不间断地开展煤矿从业人员的安全教育培训，效果显著；以后，我们还要在这方面加大工作力度，不断探索科学方法，争取最大的“实效”。

　　⑤要建立健全行业管理机制，提高管理队伍素质，落实落靠安全管理责任。完善管理体制机制是我们开展深入学习实践科学发展观活动中要解决的重要问题。前面已经提到我县煤炭生产行管与监管工作中存在即交叉又分离的矛盾，现在，我们正在按照上级的设想积极论证煤炭局与煤监局的实质性合并，拟定统筹安排所有的专业技术人员与执法干部，按照原来分局化片履责的布局把人员重新分成几大组(分局)，使行管和执法监察同步进行，有机结合，责任和权利统一，消除现有的矛盾。

　　3、坚持“全面协调可持续”原则，用“统筹兼顾”的方法，妥善解决煤矿整顿关闭与资源整合工作中遇到的矛盾和改革发展中遇到的问题

　　实现煤炭工业可持续健康发展，是客观因素决定的，更是科学发展的必然选择。我们面临的整顿关闭与资源整合任务虽然艰巨，但是，也应看到，淘汰与改造落后生产力也必须用科学的手段，要注意协调好改革和稳定的关系。

　　①要准确定位我县煤矿企业结构调整的主要目标。从我们前期的工作经验和将来的发展趋势科学发展观的要求看，我们认为，全县煤矿企业结构调整的总体目标应是“一个趋于合理、两个大幅减少、四个明显增强、一个稳步提高”。即：煤矿布局趋于合理；矿井数量和事故总量大幅度减少；单井规模、装备质量、安全管理水平、防灾抗灾能力明显增强；煤炭产量稳步提高。

　　矿井布局趋于合理。单井采矿范围要平均增加一倍左右，基本消除因矿权设置不合理而引发的越界开采现象；淘汰零星、边远、储量小的矿井，扩大产业集中度，为优化安全管理创造条件。

　　矿井数量和事故总量大幅减少。“十一•五”后两年乃至下一个五年计划其间，煤矿企业数量还要递减；要坚决杜绝重大事故发生，事故总量要大幅度减少。

　　单井规模、装备质量、安全管理水平、防灾抗灾能力明显增强。单井平均产能提高到6万吨左右；按6～15万吨的能力装备矿井主要设备，完善安全设施；同时，提升安全管理水平，靠管理强矿，提升安全保障能力。

　　煤炭产量稳步提高。现在，全县煤矿总核定生产能力为645万吨/年。年产量在内外部因素不断干扰的情况下稳定在400万吨左右；压缩矿井与提高单井能力同步进行，不会对总核定生产能力造成影响，随着煤炭生产环境的不断净化，煤矿企业正常生产的时间会有效延长，稳步提高煤炭产量的目标就能够实现。

　　②把握好改革发展中的几个关键环节。

　　首先，关闭与整合必须以资源为基础、做标的。煤炭生产是资源性行业，是否有资源和资源是否可靠是发展的基础。资源枯竭、效益差的矿井必须关闭；整合或独立改造的矿井，必须聘请地质勘探队伍开展资源调查与补勘，摸清资源赋存状态、主要开采条件，必须具备与整合、改造后能力相对应的资源储量。

　　其次，在调整方式上尽量采取资源、资产整合的模式。坚持政府引导、市场运作，尽量避免以行政手段强行推进，要更多地用经济手段和法律手段引导煤矿企业实施资源和资产整合，统筹处理好调整与稳定的矛盾。

　　再次，注重整合或改造矿井综合能力的提升。对提高生产能力的矿井，必须严格把握一个矿井只能有一个法人主体、一套生产系统的原则，矿井通风、排水、运输、供电、采掘等各环节的能力必须同步提升。要通过技术改造，淘汰落后设备，引入先进工艺。这样才能做到安全基础的全面提升。

　　第四、避开目前技术上尚未解决的难题。如何有效防范采掘活动中的煤与瓦斯突出，是目前世界上正在探索的问题；如何安全地开采受强含水层威胁的煤层，也是正在探索的课题。小煤矿技术力量薄弱，开采煤与瓦斯突出煤层和在水体下采煤，在采空区附近作业，危险性极大。为确保安全，要严禁开采有煤与瓦斯突出危险的煤层，严禁开采受强含水层威胁的煤层，严禁顶水采煤；高沼气矿井要认真制定抽排措施；水害矿井要坚定不移地落实“逢掘必探，有疑必探”原则。有技术难题存在、安全系数小的矿井，要坚决关闭。

　　第五、要强化煤矿企业安全生产主体责任落实。在推进质量标准化建设工作中，要注重以技术负责人为核心的煤矿技术管理体系建设，提高安全生产的技术保障能力；要对煤矿经营管理层、特殊工种和井下采掘一线员工的安全培训情况和持证上岗情况不间断地进行督促检查，发现违规现象，依法严肃查处，不断规范煤矿企业的生产行为